Breve historia de la Educación en España

La confluencia con Europa

En 1995 aparece la Ley Orgánica 9/1995 de la Participación, la Evaluación y Gobierno de los Centros Docentes (LOPEG). Con ella llega a España la integración del sistema educativo en una red global de control y evaluación. Sin embargo, social, política y profesionalmente apenas se percibió. Hacía tiempo que la “cultura de la calidad”, la Total Quality Management (TQM) ya había comenzado y se había acelerado su implantación en los años 90 en sectores como los bancos, hospitales, compañías de seguros y empresas de telecomunicaciones gracias a la internacionalización de los mercados, la mayor competencia y la aparición del criterio competitivo y sistemático de mercado “satisfacción del cliente”. El efecto sobre el servicio de Educación en nuestro país comenzó finalizando el siglo.

En 1996 el Ministerio de Educación y Ciencia lanzó el Plan Nacional de Evaluación de la Calidad de las Universidades que promovía la autoevaluación y mejora continua de las universidades sentando las bases de la TQM. Y en 2002 se crea la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA). Fueron los dos primeros pasos legislativos para la integración en un sistema de evaluación, que hoy recoge los servicios (también el de Educación) de más de 160 países cuyos gobiernos están comprometidos con dicho sistema. Naturalmente asistidos por organismo internacionales potentes en sus distintos niveles de seguimiento en auditorías de calidad, certificaciones, acreditaciones y re-acreditaciones,  métricas e indicadores de desempeño de la calidad, informes y análisis de la calidad, premios de calidad y evaluaciones de excelencia, con seguimiento gubernamental y una retroalimentación continúa entre agentes y sistema mediante encuestas, sistema de quejas, etc. para monitorear la “satisfacción” del cliente o usuario y evaluar el cumpliento de los estándares de calidad, desde la perspectiva del cliente. Suponiendo que de este modo la enseñanza mejorará sus servicios según expectativa del cliente y ganará en calidad. Para ello, muchas organizaciones implementan encuestas, sistemas de quejas y otros métodos con vistas a monitorear continuamente la satisfacción del cliente y hacer ajustes en sus procesos.

La LOPEG de 1995 ya recogía en su apartado d) del Título Preliminar como principios de actuación: “Establecerán procedimientos para la evaluación del sistema educativo, de los centros, de la labor docente, de los cargos directivos y de la actuación de la propia administración educativa.”

El sistema educativo estaba en pleno cambio. En el año 2000 comienza el Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés). Se trata de una iniciativa de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) cuyo objetivo principal es evaluar y comparar el rendimiento educativo de los estudiantes de 15 años en todo el mundo. El programa se centra justo en la edad en que mayor suele ser el fracaso escolar. Cuando comenzó, los criterios de análisis integraban ya los nuevos vientos de la evaluación: se enfoca en “competencias” prácticas, es decir, evalúa hasta qué punto los estudiantes de 15 años, cerca del final de su educación obligatoria, han adquirido los “conocimientos” y “habilidades” esenciales para la vida adulta centrándose en tres: lectura, matemáticas y ciencias. Se supone que valora no solo el conocimiento teórico, sino también la capacidad para aplicarlo en situaciones cotidianas. En la “competencia lectora”, PISA evalúa la capacidad de los estudiantes “para comprender, usar y reflexionar sobre textos escritos con el fin de alcanzar sus objetivos, desarrollar su conocimiento y potencial, y participar en la sociedad.”

PISA busca proporcionar datos que supuestamente puedan “ayudar a los responsables políticos a diseñar e implementar reformas educativas informadas y efectivas”. ¿En base a qué modelo organizativo? Al modelo cognitivo-gerencial, incluido en la TQM y estandarizado mediante ISO: 30401 que define los principios y requisitos de los sistemas de gestión y conocimiento, sobre una base existente que es la ISO 9001 de 1994, y más la del año 2000. En dichos principio se incluyen aspectos como la cultura organizacional, los roles gerenciales, el intercambio de conocimiento y la implementación de tecnologías para facilitar la toma de decisiones basadas en el conocimiento. Lo que implica también: mejora continua, formación continua, autoevaluación y evaluación externa, criterios internos de liderazgo, procesos analizables, satisfacción del cliente, certificados de calidad, etc.

PISA sigue existiendo. Se realiza cada tres años y es referencia para que los países adapten su sistema educativo y ajusten sus políticas a lo aconsejado. A lo largo de estos años PISA ha introducido nuevas áreas de evaluación, como “la resolución colaborativa de problemas» en 2015, y la “competencia global» en 2018, para reflejar las habilidades que se consideran cruciales en el siglo XXI. También ha ampliado su alcance; el número de países y economías participantes ha aumentado, hoy más de 80 países y economías participan en PISA. El programa ha incorporado el uso de tecnologías digitales para la evaluación, lo que supuestamente permite medir “habilidades” en entornos más interactivos y realistas.

Aparte de la conmoción que produjo la aparición del primer “Informe PISA” en nuestro país y sus análisis comparativos, nuestra legislación venía recogiendo “sugerencias” de la Cultura de la Calidad, la  TQM, Total Quality Management, basada en la noción empresarial de “gestión”, cuyo relieve norteamericano y europeo impuso una expansión de la Norma ISO de la industria a los servicios,―ISO 9001:2000― entre ellos a la educación. A tal efecto, en 2001 se publicó en España la Guía para la aplicación de la norma ISO a Educación. Esta guía fue publicada por AENOR (Agencia Española de Normalización). Una agencia nombrada representante de nuestro país en los organismos de normalización internacionales (Orden del Ministerio de Industria y Energía de 26 de febrero de 1986) que sirvió de base a las posteriores legislaciones educativas. Según esta guía se permitía “… a las organizaciones educativas asegurarse de que sus clientes veían cumplidas de forma consistente sus expectativas, les facilitó la gestión, (y) el ser un vehículo de su saber hacer”.

No es lugar para exponer los efectos de dicha norma en Educación. Pero parece claro que esta adaptación al modelo empresarial es irreversible. Sus principios fundamentales se reflejan a estas alturas de siglo en toda organización, al menos formalmente. Los criterios fundamentales: enfoque dirigido al cliente, organización orientada a procesos, revisión y mejora continua. Además de recoger aspectos esenciales en las relaciones internas como el refuerzo del liderazgo para, supuestamente, dar cohesión interna y eficiencia en la consecución de los objetivos planificados. Esta idea obliga a centralizar la capacidad de decisión y a cierta concentración de poder tal como lo refleja la norma: “Líder es todo aquel que es capaz de unir a los miembros de la organización, crear y mantener el ambiente necesario, para que todo el personal se involucre en la consecución de los objetivos de la organización”. Según la Norma, en toda organización, el personal debe estar implicado de manera activa (siempre dentro de los cauces establecidos) en los procesos.

El marco de una racionalidad unidireccional e implacable se impone como si se tratara de objetos. Las coordenadas de esta racionalidad confluyen en el “enfoque como sistema”, es decir, en la exigencia de una interrelación “efectiva” entre recursos materiales, recursos humanos y productos o servicios. Los centros (en este caso educativos) deben tener en cuenta ciertas etapas para el desarrollo y la implementación de su sistema de gestión de la calidad: 1) Han de determinar las necesidades y expectativas de sus “clientes” y de otras partes interesadas (stakeholders). Naturalmente en el curso de la determinación de estas necesidades vendrán a comparecer los expertos para orientar y conducir los esfuerzos dirigidos a la posterior autoevaluación de esas expectativas. 2) Igualmente, deben establecer la política y los objetivos de la calidad de la organización. Esa política no debe entenderse en el sentido de “polis”, sino en el de coherencia con el liderazgo y la experticia. 3) Tienen que definir y determinar los “procesos” y responsabilidades necesarias para el logro de los objetivos de calidad. De nuevo el liderazgo es índice de su grado de autonomía con respecto a la administración de la que dependa. 4) Deben determinar y proporcionar los recursos necesarios para el logro de los objetivos de calidad. 5) Igualmente han de establecer los métodos para medir la eficacia y la eficiencia de cada proceso. Naturalmente, todo ello, bajo la asesoría de los expertos previamente formados en cursos de cultura de calidad y evaluación. 6) Estas medidas las aplicarán los centros para medir la eficacia y eficiencia de cada proceso. 7) Por otra parte, deben determinar los medios para prevenir “no conformidades” y eliminar sus causas. La no conformidad será puerta de exclusión cuando se agoten las oportunidades de ser validado por la evaluación. ¿Qué formas de chantaje, de exclusión se podrán llevar a cabo con el consentimiento de una administración tan apurada en sus rigores? ¿Quiénes quedarán fuera del filtro de una calidad tan informada? Son preguntas que a estas alturas aún flotan en el aire. Y por último, 8) los centros deben establecer y aplicar un proceso para la “mejora continua” del sistema de gestión de la calidad. La mejora de nuevo estará orientada por esta amalgama teórica que parte del saber experto de pedagogos, psicólogos y gestores de empresa (confluencia de la teoría cognitiva y el management).

Tal enfoque de sistema implica una sustitución de la política educativa por una aplicación experta de la norma no-política, y adquiere a estas alturas el aire de sonsonete rutinario que apenas modifica la trayectoria de una inercia desesperanzada. El tejido interno de la institución, por diversos motivos está vaciado de afecto societatis, de filía, de sentimiento común de pertenencia y orgullo. La competitividad, la transformación radical de la comunicación que ha supuesto las redes, la casi total ausencia de lazo profesor-a/alumno-a, han hecho irrelevante simbólicamente el lugar institucional.

Es claro que una organización debe tener un enfoque fundado en “hechos”. Pero los hechos son mudos si no entran en un relato. Y ese relato ha perdido el barniz épico y se reduce a informes insípidos y aburridos que nadie toma en cuenta. Falta la vida del auténtico debate, no sólo en la Universidad, sino en los centros escolares. Además, y no es menos relevante, el sistema impuesto por la experticia debe basarse en cierta homeostasis difícil de medir: el beneficio mutuo entre “proveedor” y “cliente”. “Los proveedores ―reza la Norma― forma parte del nivel de calidad final del producto, por tanto la organización habrá de integrar las necesidades que tienen nuestros clientes en los requisitos que pedimos a nuestros proveedores”. Los centros serán a partir de esta aplicación de la NORMA ISO a los servicios “proveedores de servicios educativos”.

Bien, pues en el año 2002, pasado el siglo, integrados en el euro y con los nuevos modelos organizativos de los servicios ingresados ya en la Red y abiertos a la globalización, se aprueba la Ley Orgánica de Calidad de la Educación (LOCE). Esta ley mantuvo la estructura básica de la LOGSE, pero introdujo algunas modificaciones en la Educación Secundaria Obligatoria (ESO) y el Bachillerato. Se ampliaron las posibilidades de repetir curso en la ESO, y se inició el proceso de evaluación externa para acoplar la organización a la NORMA ISO. Se comenzó por introducir pruebas externas de evaluación para los alumnos al finalizar la Primaria y la ESO. Entonces, aún se hablaba de “formación humanística” —y la ley lo recogía—, pero también de la necesaria adecuación a Europa en donde ya se había creado el Espacio Europeo de Educación Superior (EEES) como parte del Proceso de Bolonia, iniciado en 1999. Y si bien el EEES no estaba directamente relacionado con las normas ISO, las guías cumplían la función de adaptar este servicio al estándar ISO. Las diferencias de paisaje y paisanaje van desapareciendo en los centros, en los campus, mientras la pasión desenfrenada por la diferencia imaginaria y la identidad política crecen junto a unas instituciones vaciadas de cohesión social y proyectos consensuados y debatidos socialmente.